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刑事司法视野中的实事求是与无罪推定/张能全

时间:2024-05-21 02:17:00 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8964
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刑事司法视野中的实事求是与无罪推定

张能全 *
(重庆行政学院 重庆 400041)
The Principle of Matter of Fact and the Principle of the Presumption of Innocence in the Vision of Criminal Jurisdiction

作为辩证唯物主义认识论精髓的实事求是原则与作为刑事诉讼国际司法准则的无罪推定原则确立于不同哲学范畴下的一般原则,前者属于认识论范畴,后者属于价值论范畴。这两项原则在刑事司法领域发挥着重要的规范功能,共同推动刑事诉讼朝民主化、科学化方向发展。实事求是作为马克思主义的方法论对于认识案件真实具有根本的指导意义,而无罪推定作为确定国家与公民个人的关系的基本原则,对于规范国家刑罚权运行,确保公民个人权利不受非法侵犯,进而保证国家刑事司法民主化、法律实施规范化、权力运行程序化具有终极价值意义。



作为辩证唯物主义认识论灵魂的实事求是原则与现代国家中确立公民个人一般法律地位的无罪推定原则是什么样的关系呢?这一问题长期困扰着理论界。有人认为这二者是互相冲突的,①我们认为这二者是统一的、互补的两项原则。实事求是原则对于刑事诉讼活动的认识活动具有根本指导意义,因为刑事诉讼活动离不开认识过程。同时,刑事诉讼活动不仅仅是一种认识活动,它还是受程序法规制的法律实施活动。刑事诉讼活动面临着价值判断与价值选择,在认识活动与价值选择出现冲突时,必须根据价值论原理,进行取舍。马克思主义价值论对于刑事诉讼活动具有根本的指导意义。
其一,涉及认识过程问题,应当遵循实事求是的认识论原则。刑事诉讼的目的在于解决被指控者的刑事责任问题,这涉及到国家与公民个人的争端。为了公正而有效地解决此项争端,必须查明案件事实真相,才能正确适用法律,以罚当其罪。国家专门机关与诉讼当事人进行刑事诉讼活动的过程就是经历一个对案件由不知到知的认识过程。这一过程不是从主观想象出发,凭猜想、推测所能完成的,而要通过一系列的调查研究才能实现。首先必须从实际出发,进行深入的调查研究,全面充分地占有证据材料。在此基础上,进行由此及彼、由表及里的分析研究,排除矛盾,去伪存真,得出关于案件的真实结论。即借助实事求是的方法论,进行收集和审查判断证据,以查明案件真实情况,为刑事诉讼裁判活动提供充分的事实根据。
其二,涉及价值判断与价值选择问题,应当遵循价值论原则。无罪推定原则作为价值论原理的一般原则,不仅仅体现在诉讼法律制度领域所规范的证明责任分配原则以及保护犯罪嫌疑人、被告人基本权利的法律原则,它更重要的是确认公民个人与国家之间关系的一项宪法原则。正如有的学者所说:无罪推定是比刑事诉讼更高层次的体系的组成部分,它说明的不是刑事被告人在刑事诉讼中的地位,它是公民一般法律地位的因素。[1]它所调整的是公民个人与国家在平等的基础上进行理性对话关系,是现代民主宪政不可或缺的重要原则。在对待刑事诉讼问题上,国家宪法规定所有的人在法律上被推定为无罪,他们享有宪法规定的基本权利和自由。所有涉嫌犯罪的人都以诉讼主体身份参加到刑事诉讼中,与国家专门机关处于等同的地位,享有诉讼权利,承担诉讼义务。无罪推定原则的价值在于构建了国家与涉嫌犯罪的人进行平等对话的机制和空间,体现了现代法治国家诉讼民主、保障人权的基本特征。今天,无罪推定原则作为一项举世公认的宪法原则和人权原则已经被载入多项国际法律文件,充分说明了该原则的普遍意义。价值论核心之一在于探讨人的主体存在、人的尊严、人的权利、自由、平等、幸福等问题,其目的在于为国家、社会与个人提供一般价值原则和基本行为准则。根据价值论原理,个人的权利与尊严,自由与幸福具有最高的终极价值。国家在处理争端的过程中,必须充分尊重个人的权利与尊严,尊重公民个人的主体身份。从这一意义上说,无罪推定的价值论意义无法用实事求是原则取而代之,不能用辩证唯物主义认识论来取代马克思主义的价值论。因为马克思主义的哲学价值论对刑事司法具有最高的指导意义。
其三,刑事诉讼活动作为一项法律实施活动,必须受到程序法的严格限制和规范。刑事诉讼法作为程序法律,具有确保程序公正与实体公正的双重功能,具有规制国家权力的作用。程序法通过法定程序规范国家权力的行使,为其设定法律边界。以保证公民的基本权利不受国家权力的非法侵犯,因为公民个人权利是国家权力的来源和归宿,而个人权利的有效保障以国家权力受到严格限制为前提。刑事诉讼法为了保障被指控者的合法权益和有效的防御权利,以对抗国家控诉权,使刑事诉讼控辩双方的力量不致过分悬殊,进行了严格的程序安排:将无罪推定原则具体化为若干规则,即所有涉嫌犯罪的公民在由独立的法庭作出判决之前都是无罪公民,公民个人为确保自身权益以诉讼主体的身份参加到诉讼中来积极行使辩护权。要求控诉方承担证明被指控者有罪的证明责任,如果控诉方不能充分地证明被指控者有罪,裁判者将作出无罪判决。设定了沉默权与非法证据排除规则,即尊重被指控者的自由意志和自由选择权利,保证其消极辩护权的行使。严格规范国家专门机关的职权行为,如果出现了侵犯公民个人权利的行为,该行为将被裁定为无效,由此所获得的证据将被排除。确立审判中立、控审分离、控辩平等的诉讼原则,以保证裁判活动的公正性。建立完善的辩护制度和救济制度,以保证被指控者的合法权利等等。单从刑事诉讼的目的是为了查明案件事实真相的认识活动出发,是不能理解刑事诉讼法大量的旨在保障被指控者基本权利的条款用意的,因为它不但不利于查明案件事实,反而会阻碍案件真实的发现。只有从价值论角度来审视,才能对刑事诉讼活动中对于保护被指控者基本权利的立法设计有较深入的理解。这说明了刑事诉讼法体现了价值论的一般原理,价值论对刑事诉讼立法以及刑事诉讼司法实践的根本指导作用。
其四,实事求是与无罪推定不是对立的原则,二者统一于刑事诉讼中。我国在对待无罪推定原则问题上,有人认为无罪推定原则不符合马克思主义的认识论,不符合中国国情,不能在我国实用。“我们坚决反对有罪推定,但也不是西方那种无罪推定,而是以客观事实为根据。”中国刑事诉讼法“没有规定,法院判决有罪前推定为无罪。因为,如果这样规定,在法院判决前推定为无罪,那么侦查机关为什么还要进行侦查?!为什么还要采取强制措施?!既然推定为无罪,那么检察机关为什么有的还要审查起诉?!法院为什么还要开庭审理?!我们坚持以事实为根据的原则,在法院判决有罪前,不能说是罪犯,但也不能说就没有犯罪嫌疑,而是实事求是,进行侦查,客观地依法收集有罪、无罪、罪重、罪轻的各种证据,是否犯罪,最后由法院根据事实来审判确定。”[2]
我们不认为强调实事求是的辩证唯物主义认识论就不能在刑事诉讼中搞无罪推定,强调无罪推定原则就是对实事求是这一认识世界、改造世界的方法论的背离。因为我们知道实事求是是我们认识任何事物的根本方法,刑事诉讼活动作为一种认识活动也必须遵从马克思主义这一科学方法论。而无罪推定原则是确定公民个人与国家关系的一项法律原则,即国家在行使刑罚权的时候,通过宪法和法律将这一权力交给特定的机关来行使,并在宪法和法律上肯定涉及刑事诉讼的公民的无罪地位,使其能以主体资格参加刑事诉讼与国家进行平等、理性的争辩。其目的在于构建一个民主的解决争端的机制,从而体现现代司法的公正性与民主性。假如没有这项原则或不明确肯定这项原则,国家不承认所有涉及刑事诉讼的公民无罪的主体身份,甚至国家专门机关可以任意怀疑涉及刑事诉讼的公民有罪,这样一来,任何公民都有可能被某些国家机关公职人员以有罪之名而任意处分,这必然导致国家权力的恣意和滥用,公民个人权利不保的险境。这势必造成司法专横,冤狱遍地的悲惨情景。从而根本违背实事求是原则。同理,强调无罪推定原则,肯定涉讼公民的诉讼主体身份,并不意味着就不强调实事求是地进行证据的收集、审查判断工作。而是更加要求一切从实际出发,实事求是地进行案件认识活动。这两项原则是从不同的角度来规范刑事诉讼行为,为其提供理论指导与行为规范。如果单从实事求是的认识论角度去看待无罪推定原则,当然会得出比较荒谬的结论,即如果推定为无罪,那为什么还要侦查,还要审查起诉,还要开庭审理的问题。无罪推定原则涉及到哲学价值论问题,任何涉及价值判断与价值选择的问题用认识论方法是不起任何作用的,是无能为力的。例如:在不能查明案件事实真相的时候,我们无论怎样用实事求是的方法,都不能为此类案件找到解决办法的,必须根据价值论的一般原则,基于人的权利、自由和尊严的需要,对被指控者作出无罪判决。总之,实事求是原则与无罪推定原则在刑事诉讼中是统一的、互补的,共同规范着刑事诉讼行为。



刑事诉讼活动作为一种认识活动,受辩证唯物主义认识论的科学指导,作为马克思主义认识论核心的实事求是原则当然对刑事诉讼发挥着重要的作用。刑事诉讼活动又是一项发生于国家与个人争端的裁判活动,一项法律实施活动,受到国家宪法原则的约束,程序法的严格限制与规范。无罪推定原则作为确认国家与个人关系的一般原则,它肯定了公民个人的无罪的人格主体地位,它作为一项宪法原则和人权保护原则已被绝大多数国家纳入宪法和法律中,作为价值论的一般原则对指导刑事诉讼活动具有普遍的、绝对的价值。
鉴于实事求是原则与无罪推定原则对刑事诉讼活动的指导意义,我们认为必须坚持实事求是与无罪推定的辩证统一。凡是涉及刑事诉讼的认识活动,必须充分尊重实事求是原则,一切从实际出发,实事求是地收集、审查判断证据,查明案件事实。凡是涉及价值判断与价值选择的事项,必须尊重价值论原理,进行价值选择。凡是刑事诉讼活动,不管是在哪一个阶段,必须以无罪推定的一般原则为指导,在观念上必须树立所有涉及刑事诉讼的公民个人是无罪的,他们都是刑事诉讼活动的主体,对刑事诉讼活动的推进和诉讼目标的实现都起着至关重要的作用。同时,必须以无罪推定原则作为立法与司法的根本指导原则,平衡国家与公民个人的关系,限制和规范国家权力,确认和保障公民个人的基本权利,并制定和严格实施具体的行为规则。
结合我国现行立法与司法实践,在处理实事求是与无罪推定关系时,问题不在于对实事求是原则的强调和贯彻上,而在于对于无罪推定原则的理解上,在于实事求是与无罪推定的辩证统一上。实事求是是我们党的优良传统和作风,是长期实践经验的总结,是我们始终坚持的思想路线和科学的方法论,我国的刑事司法实践同样始终遵从了这一原则。我们在司法实践中,强调实事求是原则,但不能忽视甚至无视其它原则,乃至认为提出其它原则就是对实事求是原则的背离。对具有同样指导意义的原则,将其中一个强调到极致,而将其中另一个彻底否定,这不是真正的马克思主义。我们认为无罪推定原则是我国宪法和法律不可缺少的一项原则,是依法治国的一项根本指导原则,是建立社会主义法治国家这座宏伟大厦的中流砥柱,是建设高度的社会主义政治文明的前提和基础。在社会主义国家里,人民是国家的主人,政府是人民的政府。社会主义的民主理当优越于资本主义的民主,公民个人与国家的关系也更加协调。而社会主义国家的本质决定了社会主义国家的公民个人有更加广泛的个人权利,更能够规范国家权力的行使,使其最大限度地为人民服务。作为规范国家权力,确认国家与公民个人关系的无罪推定原则,我们岂能以这个原则是资产阶级刑事诉讼法采用的,就认为其具有鲜明的阶级性。就武断地说在社会主义国家里就绝对不能使用,就必须另外寻找比它更好的原则来代替它。无罪推定原则虽然是资产阶级逐步建立和完善的,但是,此项原则既不为资产阶级所独创,也不为资产阶级所独有。因为在事实上,它已经成为当代世界不同社会制度的国家所普遍采用的一般法律原则。[3]无罪推定原则作为人类社会法制和法律思想的优秀文化遗产,对于促进司法民主化、科学化,政治民主化进程发挥了无与伦比的作用,并将继续发挥这种作用。在建设社会主义法治国家的今天,难道要将具有如此关键价值的法律原则加以抛弃吗?难道我们宁愿寻找一项替代原则或者将不同性质的原则加以强化就能将它取而代之吗?这样做就是马克思主义的实践者所为的吗?
我们认为,为了早日实现依法治国,建设社会主义法治国家。必须在我国宪法和法律中全面地系统地确立无罪推定原则,而不同意有的学者所主张的“从我国的具体情况来看,还不具备将无罪推定作为原则从立法上加以规定的条件”, [4]因为这种“条件论”说法仍然是在为我国现行法律抱残守缺寻找合理根据,不利于我国法制现代化的发展。因为“承认法律的多元化不能因此而否认公理的一元性,承认基本原则的延展性(弹性)不能否认其内在的质的规定性。” [5]无罪推定原则作为一项公理性原则已经超越国家、制度界限,对世界各国法治实践具有普遍的指导意义。只有全面地系统地确立无罪推定原则,完善程序法律,国家权力才能在规范的轨道上正常运行。国家与公民个人的关系才能明确化、平等化。唯有如此,所有涉及刑事诉讼的公民才能真正以诉讼主体身份参加到诉讼中,共同推进刑事诉讼的完成,国家与个人之间的争端才能在民主的氛围中理性地加以解决。为此,无罪推定原则的价值论意义将得到彰显:公民个人有了与国家权力进行理性对抗和争辩的武器,公民个人的基本权利将得到确实有效的保障,所有涉及刑事诉讼的公民将能够积极地为自己的合法权益行使辩护权,有效地影响着裁决的形成。他可以在刑事诉讼中保持沉默,也可以积极地为自己辩护。国家控诉机关不能够存有涉及刑事诉讼的公民有罪的观念,必须严格按照刑事诉讼法的规定履行职权,必须将涉及诉讼公民的犯罪事实证明到刑事诉讼规定的证明标准。否则,裁决者将作出无罪判决,以结束这场争端。
确立无罪推定原则,并不妨碍实事求是原则的贯彻,而且更加强调实事求是。因为基于无罪推定原则的要求,国家专门机关在进行刑事诉讼活动中,不允许存在被指控者有罪的观念,不允许有违反程序法规定侵犯公民基本权利的诉讼行为。各诉讼主体只有本着实事求是的原则,客观地收集、审查和判断案件事实的证据,以事实为根据,以法律为准绳,从而完成诉讼,解决争端,实现公正。在对刑事诉讼过程进行认识的时候,本着实事求是的原则,一切从实际出发,收集证明被指控者有罪、无罪的各种证据。一旦遇到价值判断与价值选择问题,就应当借助体现价值论原理的无罪推定原则作出选择。例如:被指控者在面临侦查人员提问时,要不要回答的问题。这涉及价值判断,因为根据无罪推定的要求,被指控者是无罪的公民。从尊重公民个人权利出发,回答与否是他的权利,法律就不能设定其有如实回答的义务;某些刑事案件在规定的侦查期限内无法找到证明被指控者有罪的证据或证据不够充分,如何解决此类案件的问题,根据疑罪从无的原则,应当作出无罪判决。再如:对于一审案件中检察机关撤诉后重新起诉与法院自行改变罪名的情况,应当本着保护涉及诉讼公民的辩护权利,进行严格限制,对于二审案件的“事实不清”、“证据不足”的案件应当基于无罪推定,直接作出无罪判决而不应该发回重审等等。这充分说明了刑事诉讼活动中离不开价值判断与价值选择,实事求是原则与无罪推定原则在刑事诉讼中发挥着重要的指导作用,二者在促进刑事诉讼的民主化、科学化方面是辩证统一的。当然,根据认识论与价值论的基本地位与相互关系原理,若在具体的刑事诉讼活动中,出现事实发现与权利保障的二难选择时,应当根据价值论的最高指导原则作出有利于保障公民个人权利的选择。

参考文献:
[1] 尤广辉,时延安,《无罪推定原则之多维分析》,《南都学坛》:人文社科版(南阳),2002年第6期。
[2] 全国人大常委会法制工作委员会1996年3月所作的“关于刑事诉讼法制定、修改情况和主要内容的说明材料”。
[3]宁汉林,《论无罪推定》,《中国社会科学》1982年第4期。
[4] 樊崇义,《刑事诉讼法实施问题与对策研究》,中国人民公安大学出版社,2001年版。第64页。
[5] 龙宗智,《相对合理主义》,中国政法大学出版社1999年版,第9页。




浙江省土地利用总体规划条例

浙江省人大常委会


浙江省人民代表大会常务委员会公告第66号


《浙江省土地利用总体规划条例》已于2011年5月25日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,现予公布,自2011年7月1日起施行。

浙江省人民代表大会常务委员会

     2011年5月25日


浙江省土地利用总体规划条例

(2011年5月25日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过)


第一章 总 则

  第一条 为了规范土地利用总体规划的制定和管理,统筹土地资源的保护、开发和利用,保障经济社会全面协调可持续发展,根据《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、行政法规的规定,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 本条例适用于本省行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查。

  第三条 本条例所称土地利用总体规划,是指各级人民政府在一定时期内对本行政区域内的土地实施保护、开发、利用和整治等活动所作的总体安排和布局。

  第四条 制定、实施和修改土地利用总体规划,应当贯彻十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策,坚持节约集约优先,统筹城乡用地,保护和改善生态环境,保障土地资源可持续利用。

  第五条 各级人民政府负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查工作。

  各级人民政府主要负责人对本级土地利用总体规划执行情况负总责。耕地保有量、基本农田(含标准农田,下同)保护面积、城乡建设用地规模、节约集约用地等土地利用总体规划主要控制指标执行情况纳入各级人民政府年度责任目标考核内容。

  第六条 县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内土地利用总体规划的制定、实施、修改和监督检查的具体工作。

  县级以上人民政府发展和改革、财政、城乡规划、环境保护、农业、林业、水利、海洋与渔业、交通运输、旅游、人口和计划生育、统计等部门按照各自职责,共同做好土地利用总体规划的相关工作。

  第七条 土地利用总体规划是实施土地用途管制、规划城乡建设和统筹土地利用活动的重要依据。

  城乡规划及能源、交通、水利等专项规划应当与土地利用总体规划相衔接,城乡规划中建设用地规模应当符合土地利用总体规划。

  任何单位和个人都应当遵守土地利用总体规划,服从规划管理。

  第二章 土地利用总体规划的制定

  第八条 各级人民政府应当依据主体功能区规划、国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力和各项建设对土地的需求,以及上一级土地利用总体规划的要求,组织编制本级土地利用总体规划。

  编制土地利用总体规划,应当遵循规划编制原则,符合国家和省有关编制要求和技术规范。

  土地利用总体规划的规划期限一般为十五年。

  第九条 省土地利用总体规划应当明确耕地保护、优化用地结构和布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦开发等方面的目标和任务,确定耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理复垦开发补充耕地面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模等方面的指标。

  设区的市、县(市、区)土地利用总体规划应当合理调整土地利用结构和布局,划分土地利用区,明确中心城区和城镇建设用地区的范围,并根据上一级土地利用总体规划要求和本行政区域土地资源特点,分解落实各类用地控制指标。

  乡(镇)土地利用总体规划应当按照上一级土地利用总体规划要求,将各类用地控制指标、规模和布局等落实到地块。

  第十条 下级人民政府制定的土地利用总体规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的各项控制指标。城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模和新增建设用地规模,不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标;耕地保有量、基本农田保护面积不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。

  第十一条 设区的市、县(市、区)、乡(镇)土地利用总体规划应当科学、合理地安排各类用地的空间布局,将规划区内土地划分为允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区。

  基本农田一般应当划入限制建设区,纳入粮食生产功能区的基本农田应当落实在限制建设区或者禁止建设区。

  有条件建设区内符合条件的耕地可以划为基本农田。

  第十二条 各级人民政府应当将基本农田保护作为编制土地利用总体规划的重点内容,明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

  县(市、区)和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

  第十三条 各级人民政府在完成上级下达的基本农田保护指标任务外,可以预留一定比例的基本农田。规划期内不易确定具体用地范围的能源、交通、水利等基础设施建设项目和国家、省人民政府确定的其他重大建设项目及防灾救灾建设项目,确实无法避让基本农田,且属于省或者设区的市人民政府土地利用总体规划批准权限的,经省人民政府同意,可以在预留比例内核减基本农田数量。核减情况应当按照规定程序逐级上报备案。

  第十四条 规划编制机关应当于土地利用总体规划报批三十日前,依法将规划草案向社会公告,并采取论证会、听证会或者其他方式公开征求专家和公众的意见。其中,县(市、区)、乡(镇)土地利用总体规划草案应当举行听证会;乡(镇)土地利用总体规划草案还应当在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公告,听取村民意见。

  第十五条 省、设区的市和县(市、区)土地利用总体规划报批前,应当先经本级人民代表大会常务委员会审议,常务委员会组成人员的审议意见交由本级人民政府研究处理,研究处理情况应当及时报告本级人民代表大会常务委员会。

  乡(镇)土地利用总体规划报批前,应当先经乡(镇)人民代表大会审议,代表的审议意见交由乡(镇)人民政府研究处理。

  第十六条 土地利用总体规划实行分级审批。

  省土地利用总体规划,报国务院批准;人口在一百万以上的城市和国务院指定的城市的土地利用总体规划,经省人民政府审查同意后,报国务院批准。

  前款规定以外的其他设区的市土地利用总体规划,报省人民政府批准;县(市、区)土地利用总体规划,经设区的市人民政府审查同意后,报省人民政府批准。

  省人民政府指定的乡(镇)土地利用总体规划,经县(市、区)、设区的市人民政府审查同意后,报省人民政府批准;其他乡(镇)土地利用总体规划,经县(市、区)人民政府审查同意后,报设区的市人民政府批准。

  第十七条 报批土地利用总体规划,应当提交下列材料:

  (一)规划文本及其说明;

  (二)规划图件;

  (三)专题研究报告;

  (四)规划成果数据库;

  (五)本级人民代表大会常务委员会组成人员或者乡(镇)人民代表大会代表的审议意见和公众、村民、专家意见的采纳情况及理由;

  (六)国家和省规定的其他有关材料。

  第十八条 规划审批机关收到报批的土地利用总体规划后,应当及时组织有关部门进行审查。参加审查的人员应当对所提出的审查意见签名确认。

  第十九条 土地利用总体规划经依法批准后,规划编制机关应当自批准之日起三十日内,在本级人民政府、国土资源主管部门门户网站向社会公布,接受公众查询和监督。其中,乡(镇)土地利用总体规划还应当在本行政区域内各村民委员会村务公开栏和其他公共场所公布。

  公布的内容应当包括规划目标、期限、范围、地块用途和批准机关、日期,以及规划确定的耕地保有量、基本农田保护面积、土地整理复垦开发补充耕地面积、城乡建设用地规模、近期重点建设用地安排等主要事项。其中,乡(镇)土地利用总体规划还应当公布土地利用总体规划图。但法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

  第三章 土地利用总体规划的实施

  第二十条 各级人民政府应当按照土地利用总体规划,加强土地用途管制,建立和完善耕地保护、节约集约用地的责任考核制度,严格限制农用地转为建设用地,控制各类建设用地规模。

  第二十一条 各级人民政府应当按照土地利用总体规划,制定并严格执行土地利用年度计划,实行建设用地总量控制。计划年度内新增建设用地总量、耕地保有量、土地整理复垦开发补充耕地面积,按照上级人民政府下达的计划指标执行。

  下级人民政府超出上级人民政府下达的新增建设用地指标批准用地的,由上级人民政府扣减相应数量的新增建设用地年度计划指标。

  第二十二条 设区的市、县(市、区)人民政府可以根据国家、省有关规定和当地实际需要,制定土地整理复垦开发、农村土地整治、基本农田保护、城乡建设用地或者基础设施建设用地等土地利用专项规划,保障土地利用总体规划有效实施。

  第二十三条 乡(镇)土地利用总体规划可以结合新农村建设和土地整治项目的实施,划定基本农田整备区。

  基本农田整备区内已验收合格的新增优质耕地可以调整划入基本农田。基本农田整备区内耕地调整划入基本农田后,经省人民政府同意,整备区外相应数量的零星分散、质量较差的基本农田可以调整。调整情况应当按照规定程序逐级上报备案。

  第二十四条 设区的市、县(市、区)和乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织按照土地利用总体规划对田、水、路、林、村进行农村土地整治,增加耕地有效面积,改善农村生活条件和生态环境,优化城乡用地结构和布局。

  农村土地整治应当遵循村民自愿原则,保障村民住宅和基础设施、公共服务设施建设用地。农村土地整治前,有关土地权属调整、土地用途变更、整治项目方案、宅基地或者房屋置换方案等事项,应当经村民会议讨论通过。

  农村土地整治中节余的农村建设用地指标按照规定可以有偿调剂为城镇建设用地指标。有偿调剂所得收益专项用于农村土地整治项目建设、村民住宅改建和基础设施、公共服务设施建设等。建设用地指标有偿调剂及其所得收益监督管理的具体办法,由省人民政府制定。

  第二十五条 城乡建设项目应当在允许建设区内安排建设用地。

  有条件建设区内安排建设项目的,不得突破规划建设用地规模控制指标和建设用地扩展边界,按照规定程序调整区内土地用途,同时相应核减允许建设区的用地规模。

  限制建设区内一般不安排建设用地。能源、交通、水利、军事、国家安全和其他因生态环境保护要求需要单独选址的建设项目,确需在限制建设区内安排建设用地的,应当按照规定程序调整区内土地用途。

  禁止建设区内不得安排与保护功能不相符的建设项目。

  第二十六条 国土资源主管部门根据有关规定对建设项目用地申请有关事项进行预审的,应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准进行审查。

  第二十七条 国土资源主管部门应当定期会同同级城乡规划、农业、林业、水利、海洋与渔业等有关部门,对土地权属、土地利用现状和土地条件进行调查。调查结果作为评价土地利用总体规划实施情况的依据之一。

  第二十八条 县级以上人民政府应当组织有关部门,定期对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、节约集约用地等执行情况进行评价,并采取座谈会等方式听取专家和公众意见。评价结果作为修改土地利用总体规划的依据之一。

  第四章 土地利用总体规划的修改

  第二十九条 任何单位和个人不得擅自修改土地利用总体规划。确需修改的,应当报经原审批机关批准。

  第三十条 修改土地利用总体规划,不得突破上级土地利用总体规划确定的各类用地控制指标,不得减少本行政区域内现有基本农田总量、降低基本农田质量。

  第三十一条 因安排经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要修改土地利用总体规划的,由原规划编制机关根据国务院的批准文件组织修改。

  因安排经省人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地,需要修改土地利用总体规划,且属于省或者设区的市人民政府土地利用总体规划批准权限的,由原规划编制机关根据省人民政府的批准文件组织修改。

  第三十二条 经批准追加新增建设用地规模或者核减基本农田保护面积和耕地保有量等规划控制指标的,原规划编制机关应当及时组织修改土地利用总体规划。

  第三十三条 有下列情形之一的,经土地利用总体规划审批机关同意,原规划编制机关可以组织修改土地利用总体规划:

  (一)因实施国家战略性规划确需修改规划的;

  (二)因行政区划范围依法调整确需修改规划的;

  (三)因实施本条例第三十一条规定的重大基础设施建设项目,需要安排安置用地确需修改规划的;

  (四)已纳入土地利用总体规划的重大建设项目具体位置确需变动的;

  (五)国家和省人民政府规定的其他情形。

  第三十四条 修改土地利用总体规划的程序和要求,按照本条例第十四条至第十九条的规定执行。

  第五章 监督检查

  第三十五条 县级以上人民政府及其国土资源主管部门应当建立健全监督检查制度,加强对土地利用总体规划制定、实施和修改情况的监督检查,及时发现、制止和纠正违反土地利用总体规划的行为,定期公布土地利用总体规划执行情况。

  第三十六条 县级以上人民政府国土资源主管部门监督检查土地利用总体规划执行情况时,可以对有关单位和人员采取下列措施:

  (一)要求提供与监督检查事项有关的文件、资料;

  (二)要求就监督检查事项涉及的问题作出解释和说明,并根据需要进行现场勘测;

  (三)责令停止违反土地利用总体规划的行为。

  被监督检查的单位和人员应当予以配合,不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。

  第三十七条 县级以上人民政府应当接受本级人民代表大会常务委员会对土地利用总体规划、土地利用年度计划执行工作的监督。

  各级人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容,向本级人民代表大会报告。

  第三十八条 任何单位和个人有权向各级人民政府和国土资源主管部门举报或者控告违反土地利用总体规划的行为。

  各级人民政府和国土资源主管部门应当自接到举报或者控告之日起十日内告知举报人或者控告人是否受理,并自受理后六十日内将处理结果等情况予以回复;情况复杂的,经行政机关负责人批准,可以适当延长办理期限,但延长期限不得超过三十日。

  第六章 法律责任

  第三十九条 对违反本条例规定的行为,法律、法规已有法律责任规定的,从其规定。

  第四十条 各级人民政府或者国土资源主管部门有下列行为之一的,由有权机关责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

  (一)依法应当编制土地利用总体规划而未编制的;

  (二)在土地利用总体规划编制、修改和审批过程中弄虚作假的;

  (三)未按照法定条件和程序编制、修改和审批土地利用总体规划的;

  (四)未将批准的土地利用总体规划依法公布的;

  (五)擅自修改土地利用总体规划资料、数据或者编造虚假数据的;

  (六)命令或者指使他人篡改土地利用总体规划资料、数据或者编造虚假数据的;

  (七)违反土地利用年度计划批准用地的;

  (八)对违反土地利用总体规划行为的举报或者控告不依法受理并及时处理的;

  (九)有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

  第四十一条 县级以上人民政府及其国土资源主管部门违反土地利用总体规划批准用地的,其批准文件无效,由有权机关责令改正,通报批评,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

  第七章 附 则

  第四十二条 本条例下列用语的含义:

  (一)允许建设区,是指城乡建设用地规模边界所包含的空间范围,是规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址的区域。

  (二)有条件建设区,是指城乡建设用地规模边界以外、扩展边界以内,满足规划期内不可预见发展需求的区域。

  (三)限制建设区,是指基本农田、自然灾害高风险区、水源涵养区等一般不安排开发建设的区域。

  (四)禁止建设区,是指具有重要资源、生态、环境、历史文化价值而必须禁止安排与保护功能不相符的建设项目的区域。

  第四十三条 本条例自2011年7月1日起施行。


关于印发《滁州市清理撤销市本级行政事业单位银行账户工作实施方案》的通知

安徽省滁州市人民政府办公室


关于印发《滁州市清理撤销市本级行政事业单位银行账户工作实施方案》的通知
滁政办〔2008〕48号



市政府各部门、各直属机构,驻滁各金融机构:

市财政局、市监察局、市审计局、中国人民银行滁州市中心支行、市机构编制委员会办公室等部门提出的《滁州市清理撤销市本级行政事业单位银行账户工作实施方案》已经市政府研究同意,现印发给你们,请认真遵照执行。





            滁州市人民政府办公室

二〇〇八年八月二十日





滁州市清理撤销市本级行政事业单位

银行账户工作实施方案

(市财政局、市监察局、市审计局、

人行滁州市中心支行、市机构编制委员会办公室)



为进一步深化市本级国库集中支付制度改革,提高财政性资金使用效益,增强政府宏观调控能力,根据市委、市政府的统一部署,决定对市本级行政事业单位现有银行账户进行全面清理、撤销,单位所有支出均通过国库单一账户体系支付。现制定如下实施方案:

一、清理账户的范围

(一)这次清理账户的单位范围为市本级财政预算拨款的行政事业单位、其他收入纳入财政国库或预算外财政专户管理的单位,挂靠上述单位管理的议事协调机构及其办事机构以及各类学会、协会、基金会、专项资金管理机构等(不含医院)。

(二)这次清理的账户为以上各单位在金融机构开设的所有账户(含以单位名义、以单位所属机构名义开设的银行账户),包括基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户、临时存款账户等各类账户。

二、撤销和保留账户的原则

(一)各单位在国库集中支付代理银行开设的零余额账户作为其基本账户(零余额性质不变)。符合条件尚未开设零余额账户的单位,及时向市财政局和市本级国库集中支付代理银行申报有关开户资料,代理银行及时送人民银行滁州市中心支行审批、备案。

(二)清理后,除零余额账户外,单位的其他账户全部撤销,并将资金划缴到市财政局相关账户。

(三)对确需开设银行账户进行资金核算、管理的单位,由单位提出书面申请并附有关政策依据,报市行政事业单位银行账户清理工作领导小组办公室(办公室设在市财政局,以下简称“市银行账户清理办公室”),并由单位向市委常委会作具体汇报;市委常委会研究批准后,重新办理开户手续。重新开设的账户要严格按照批准的用途使用,不得自行扩大核算范围。

(四)各单位银行账户撤销后,积极推行银行公务卡,代替现金结算。

三、实施步骤

清理、撤销银行账户工作分四个阶段:

第一阶段:自查登记阶段(8月20日—26日)。除医院外,凡经市编制部门批准设立的行政事业单位,都必须按照市行政事业单位银行账户清理工作领导小组(以下简称“市银行账户清理领导小组”)的统一部署和要求,在上述规定的时间内,对本部门及所属单位、挂靠单位的银行账户进行全面清理登记;并由部门负责统一填报《市本级行政事业单位银行账户资金及有价证券自清自查汇总表》(附件一)、《市本级行政事业单位银行结算账户明细情况表》(附件二)、《市本级行政事业单位银行存单存折情况表》(附件三)、《市本级行政事业单位有价证券情况登记表》(附件四),并附截至2008年7月31日单位银行存款对账单、暂存(暂付)款(行政单位)、应付(应收)款项明细表(事业单位),经单位财务负责人审核确认、主要负责人签字后,加盖单位公章,报市银行账户清理办公室。

第二阶段:资金归集及销户阶段(8月27日—9月1日)。各单位一律将银行账户资金转入市财政局指定的账户,并将本单位所有的银行账户予以销户。然后,携带销户资料、银行已转讫的转账单、单位定期存单(折)及有价证券等,及时到市银行账户清理办公室核对转入的资金数额,与市财政局办理单位定期存单(折)及有价证券交接手续,由市财政局登记造册、保管。

第三阶段:界定及转账阶段(9月2日至9月20日)。市银行账户清理领导小组对各单位性质及报送的自查登记表进行审查界定,按以下原则下达书面通知并由市财政局配合单位办理资金的相应划转:

(一)对应缴预算款、应缴财政专户款及其他政府非税收入,划缴到市财政非税收入汇缴结算账户。

(二)对属财政拨款的专项资金结余,项目未完工的,仍由单位继续用于预算安排的项目支出,资金纳入财政专户管理,市财政局根据单位资金支付申请及项目实施进度审核拨付资金;项目已完工的,资金由市财政收回。结余资金超过一年未使用的,视同已完工项目处理。

(三)对经批准设立银行账户管理的资金,转入单位开设的银行账户。单位申报开设银行账户的截止时间为9月1日。

(四)对属于单位历年滚存净结余、上级主管部门拨给的补助资金及往来结算资金,转入市财政局在代理银行专门开设的往来结算总账户(并为各单位进行明细分户核算),由单位在国库集中支付体系内进行资金往来结算和账务核算,结余和补助资金纳入部门预算管理。

第四阶段:督查验收(9月21日—9月30日)。由市监察局、审计局、人民银行滁州市中心支行、财政局抽调人员组成督查组,对单位账户清理、撤销、资金划转情况进行督查验收。

四、工作要求

(一)各单位要切实加强领导,明确专人负责,落实工作责任,严格按规定的时间和要求完成每一阶段的工作任务。严禁不按规定报送自查报表,严禁拒不撤销账户,严禁拒不划转资金,严禁账户撤销后私设账户,严禁借机乱发奖金、津贴,严禁突击花钱、挥霍浪费。

(二)各单位要认真、准确、及时地填报自查报表。对自查报表填报不实的单位,一经查实,追究有关责任人的责任。对表中“账户类别”、“资金性质”栏填写不明确、不具体的,界定时一律视同应缴财政预算资金处理。

(三)各单位清理撤销账户前要将大额现金缴存银行,并对有关财务事项进行清理和处置,核对无误后,连同销户的结息款及时一次性划转。

(四)对应撤销未撤销账户和应划转未划转资金,以及弄虚作假、虚报结余项目、改变资金用途的,一经核实,撤销其账户,账户资金余额予以没收,上交财政,并追究有关责任人的责任。

(五)未经市委常委会批准,任何单位不得擅自开设账户。对已向市财政局、人民银行滁州市中心支行申报、备案的账户,不得随意变更,如有违规,从严处理。

(六)清理撤销单位银行账户期间,单位急需使用原账户额度内资金的,提前3个工作日向市银行账户清理办公室提出书面申请,经批准后支付相关资金。

(七)各金融机构应顾全大局,严格执行清理撤销账户的有关规定,对各单位按规定销户、划转资金应给予积极支持和配合,不得以任何理由阻挠和拖延;严格执行《人民币银行结算账户管理办法》的规定,监督单位按规定划转资金,防止违法转移资金等现象的发生。对不予配合或违反清理撤销账户工作规定的金融机构,市财政局将取消其各类财政性资金的代理银行资格,人民银行滁州市中心支行按有关规定追究相关责任。